新闻来源：正义网
编者按:年8月2日,最高人民检察院第七检察厅在吉林省长春市召开了“全面深化行政检察监督”座谈会。会上,吉林省检察院、上海市检察院、山东省检察院、湖南省检察院、广东省检察院、内蒙古自治区呼伦贝尔市检察院,分别围绕大会主题作了重点发言。本刊将陆续摘发座谈会发言,供各地行政检察部门参考。
“四轮驱动”常态化推进行政争议实质性化解
今年以来,山东省检察院认真贯彻落实最高检的部署要求,把常态化推进行政争议实质性化解作为行政检察的“牛鼻子”和“为群众办实事”的重要举措,不断深化实践,持续规范提升,着力促进案结事了政通人和。今年1月至6月,全省实质性化解行政争议件,其中裁判结果监督案件52件,审违和执行活动监督案件43件。省院第七检察部被最高检评为行政争议实质性化解专项活动优秀组织单位,5件案件被评为专项活动优秀案件。在常态化推进行政争议实质性化解工作方面,山东省检察机关主要有以下经验和做法:
第一、明晰标准范围,夯实常态化推进工作基础。针对各地在规范标准、案件范围等方面认识不统一的问题,坚持把明晰化解标准和案件范围作为基础性、前瞻性工作来抓,组织认真学习最高检发布的政策解读,深入研究实质性化解行政争议的性质内涵、基本原则、适用范围和启动化解方式,先后6次下发通知通报,指导规范开展。实践中,重点从四个方面进行把握和指导:一是准确把握实质性化解的核心要求,把实现行政机关与行政相对人及利害关系人之间产生的争议得到实质性处理、为行政相对人或者利害关系人解决实际问题、申请人不再申请启动新的法律程序作为判断“实质性化解”的重要标准和边界。二是处理好突出重点与全面推进的关系,将生效裁判结果、行政执行、审违监督案件等传统行政检察监督案件作为争议化解的重点,对于符合启动化解工作条件的审判阶段、复议阶段的行政诉讼案件,从严把握“介入必要性”,保障案件结构均衡发展。三是处理好监督办案与争议化解的关系,正确理解立法目的、监督方式、化解措施之间的内在逻辑,把化解争议贯穿于监督办案的全过程。四是加强审核指导。省院对各地市报送的案卡逐一严格审核,先后下发季度、半年进度情况通报,针对各地在案件范围、化解标准、方式措施运用等方面存在的问题,分类逐一说明解读,推动争议化解和案卡填报工作不断规范。
第二,统筹监督化解方式措施,不断加大常态化推进工作力度。根据案件的不同类型和特点,统筹运用抗诉、再审检察建议、检察建议等监督方式,以及公开听证、司法救助、释法说理、心理疏导等措施,推行关联民事案件一并审查,促进行政争议实质性化解。工作中,着重把握好以下四个方面:一是立足法律监督职能开展争议化解。推行精准审查模式,加强调查核实,强化穿透式监督,融化解于监督办案之中,以监督办案促进争议化解。如济宁市王某得知拆迁安置房所在小区被认定属非法占地并被处以行政处罚后,拒绝接受该安置房,起诉要求镇政府支付新产生的临时安置费,法院未予受理。检察机关审查时发现还有其他53件类似案件,遂依职权一并审查,并监督法院立案,最终王某等54人接受了符合法律规定的房屋,领取了新产生的临时安置费,从根本上化解了群体诉访。二是推行公开听证“应听尽听”,为当事人提供平等对话、沟通交流、辨法析理的平台。全省共举行公开听证36件。菏泽市检察机关探索灵活采取普通听证或者简易听证程序,通过公开听证化解行政争议16件,其中6起案件作为类案经公开听证、公开送达文书,促使当事人息诉罢访,被评为省院公开听证优秀案例,做法在全省予以推广。三是探索行政民事法律关系交织案件办理方式。注重从整体上把握案件争议焦点,区分“基础”法律关系和“二次”法律关系,统筹行政法律法规和民事法律的协调适用,促进行政争议和民事纠纷一揽子解决。四是探索由个案化解推动类案治理。结合个案化解,对行政审判、行政执法中某一类问题进行系统梳理,提出监督意见建议,促进类案争议一并化解。如临沂杨某被冒名顶替登记结婚,请求法院判决被冒名登记婚姻证书无效,未得到支持。检察机关经审查认为民政局以没有法院生效判决为由不予宣布涉案婚姻登记证无效明显不当,遂督促民政局依法宣布案涉婚姻登记证无效,并在全县范围内进行排查整改。以本案办理为契机,推动省民政厅、省高级法院、省检察院、省公安厅会签了《关于妥善处理当事人冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记问题的若干意见》。
第三,探索完善机制程序,强化常态化推进工作保障。开展实质性化解行政争议,推动行政检察理念发生了深刻变革,也对行政检察工作机制程序的完善提出了新的要求。实践中,重点从三个方面作出努力:一是完善行政检察一体化工作机制。制定了《山东省检察机关行政检察一体化工作机制实施办法》,明确在办理行政检察监督案件中,上级院可以要求下级院协助调查取证、发挥属地优势协助化解行政争议;下级院可以提请上级院发挥层级职能优势协助化解行政争议,或者就规范性文件理解适用与制发单位沟通,协调解决化解争议的依据问题,形成上下化解行政争议的合力。二是探索建立行政检察工作大格局,推动党委、人大出台支持行政检察的意见规定,与法院、行政机关等会签文件共同推动行政争议化解。青岛市检察院推动市委、市政府办公室出台《关于支持检察机关开展行政非诉执行监督工作的意见》,对各级党委、人大、政府、政协以及相关部门支持检察机关开展行政非诉执行监督工作作出规定。菏泽市人大常委会作出《关于加强检察机关法律监督促进行政机关依法行政的决议》,规定市检察院向行政机关发出检察建议后,行政机关应当在规定期限内将整改落实情况书面回复市检察院。在检察建议回复期满前,市人大常委会认为有必要的,可召集市检察院、被监督的行政机关、与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织代表、部分市人大代表及相关单位召开意见征询会,凝聚化解争议的合力。三是探索和解协议与法院生效裁判、行政决定的衔接机制。对行政机关与相对人在法律政策框架下拟达成和解协议的,探索通过事先征求法院意见、邀请法官介入或者和解协议向法院备案等方式,解决“和解协议”与生效裁判文书、行政决定的“冲突”,取得了比较好的效果。
第四、发挥典型案例示范作用,增强常态化推进工作实效。坚持把典型案例作为贯彻落实服务大局、多赢共赢、精准监督等理念的重要抓手,作为常态化推进化解争议工作的重要助力。重点做好三个方面的工作:一是定期梳理最高检、最高法发布的行政检察、行政审判典型案例、指导性案例,提供给三级院行政检察人员进行学习培训,并作为办理监督化解案件的参考,提升争议化解能力。二是把是否办理过最高检、省院确定的指导性案例、典型案例特别是化解争议类案例作为省院评选、推荐优秀办案团队、优秀办案检察官的必备条件,引导行政检察人员积极办理化解争议案件。三是加强典型案例的培育和总结提炼。注重培育涉民企、涉民生、涉土地等重点领域的争议化解案例,发挥典型案例的价值引领作用。同时,建立市县院承办人、部门负责人与省院七部负责人之间“直通车”制度,从案件受理环节强化案例培育,提升规范化和精准度。上下一体重点培育的做法正在全省逐步推开。
(来源:山东省人民检察院)
相邻院集中办案 提升行政检察监督效能
内蒙古自治区呼伦贝尔市疆域广阔,14个旗市区经济发展水平差异较大,行政检察力量不足、业务水平不均、案件数量不均衡等问题叠加,法院跨区域集中管辖行政案件改革使这些问题更加凸显。为贯彻落实最高检“探索几个相邻院干警相对集中办案”的指示精神,应对法院跨区域集中管辖行政案件改革,呼伦贝尔市检察院根据“地域毗邻”和“优势互补”原则,在全市行政检察工作中探索“相邻院集中办案”机制,有效提升了行政检察监督效能。年至今,2个办案空白院全部清零。其中,全国薄弱基层院之一、扎赉诺尔区检察院办理案件28件。在探索运用“相邻院集中办案”机制的过程中,主要有以下做法:
第一,积极应对审判集中管辖改革,因地制宜探索运用“相邻院集中办案”机制。
一是着眼破解审判集中管辖改革导致行政检察案件分布不均衡难题,推动基层行政检察协调发展。呼伦贝尔市检察院下辖14个基层院,部分基层院长期以来案源少、案件量不大,办案类型单一、疑难复杂和新类型案件较少,多数基层行政检察人员办案经验不足、业务能力不强。呼伦贝尔市检察机关立足于完善一体化机制,促进基层院行政检察人员积累办案经验,提升业务能力,探索运用“相邻院集中办案”机制,夯实行政检察基础。年额尔古纳市检察院办理行政监督案件72件,比年47件上升了53%。
二是立足边疆少数民族地区行政检察人员少、力量薄弱实际,整合优化办案力量。基于多数基层院都是50人以下小院的实际,市院设立独立的行政检察部门,基层院均确定专人负责行政检察工作,探索运用“相邻院集中办案”机制,加强区域协作配合,整合优化基层行政检察办案力量。年,针对涉案林场跨两旗行政交界的特殊性,鄂伦春旗检察院与莫旗检察院运用“相邻院集中办案”机制办理了2起林草领域行政非诉执行监督案件,加强协作配合,取得了良好的办案效果。
三是运用“相邻院集中办案”机制与审判集中管辖行政案件相衔接,全面深化行政检察监督。“相邻院集中办案”机制提升了各院的协作配合,更有利于做好与法院审判集中管辖的衔接。如针对鄂温克旗、新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、陈旗法院实行行政案件集中管辖的情况,对在行政诉讼监督案件中发现的行政机关存在的问题,由行政机关所在地的检察院负责调查核实并提出检察建议促进行政机关依法履职。在开展实质性化解行政争议工作中,诉讼案件管辖地检察院从超脱于地方的角度,被告住所地检察院从更了解当地情况的角度出发,结对院间协作配合共同发力,促进行政争议实质性化解,化解行政争议案件9件。
第二,积极探索实践,不断完善“相邻院集中办案”机制。
一是建章立制,推动“相邻院集中办案”机制落在实处。先后制定下发呼伦贝尔市检察机关试行“相邻院集中办案”实施方案、全面推进该工作机制实施方案、关于基层院结对开展行政检察工作实施方案等。按照“优化结对,组队共赢;市院指导,跟进监督”的原则,兼顾呼伦贝尔市基层法院行政诉讼案件集中管辖改革的实际情况,将14个基层院分为5组,其中自治区第一批行政检察基层联系点院为每组的负责单位,采取集中办案、协作配合、互帮互学等多元化结对形式,推动结对院行政检察均衡发展。
二是细化工作举措,推动“相邻院集中办案”机制切实发挥作用。其一,科学组建办案组。各结对院根据共同办案需要,针对不同检察干警特长组建办案组。如满洲里市检察院和扎赉诺尔区检察院共同设立1个民行检察办案组。其二,细化工作机制。如陈旗检察院和鄂温克旗检察院制定了《行政案件集中办理实施细则》;鄂伦春旗检察院与莫旗检察院制定了《鄂伦春旗检察院、莫旗检察院“相邻院集中办理行政案件”实施细则》,对办案组人员组成、办案领域、两院结对办理的案件类型等进行明确规定。其三,加强工作沟通联系。各结对院充分运用联席会议、电话沟通、远程视频等方式开展异地案件研讨、经验交流,实现检务合作常态化、即时化。
三是完善配套机制,强化考核激励。首先,完善启动程序。在启动“相邻院集中办案”机制时,根据案件实际情况采取基层院之间相互协作、向市院申请启动程序、市院指定两个或两个以上的基层院集中办案或者市院派人与基层院共同办案等多种启动方式。其次,完善案卡填录。在办案过程中,考虑到鄂伦春旗检察院有办理林草领域行政案件经验,且涉案林场大部分在鄂伦春旗境内,市院决定组成以鄂伦春旗检察院检察官任组长的办案组。案件录入到鄂伦春旗检察院统一业务应用系统中,由鄂伦春旗检察院提出检察建议,莫旗检察院抽调的办案人员一并填录至案卡,方便市院年底考核评价办案人员在相邻院协助办理案件情况。再次,完善配套考核。在年底考核时,将运用“相邻院集中办案”作为单独的一项考核内容,对于启动该办案机制的基层院给予量化考核,对抽调至相邻院辅助办案人员进行客观的业绩加分。
通过对“相邻院集中办案”机制的探索与运用,办案工作取得了明显成效:一是提高了调查取证效率,拓宽了监督思路,办案质效更好。二是密切了协作配合,推动行政检察工作深入开展。特别是运用到案件评查领域后,“相邻院集中办案”机制发挥出了积极作用。年,在开展案件评查过程中,市院组织基层院结对开展交叉互查,14个基层院对件行政执行监督案件评查,发现程序性问题件。三是提高了检察队伍建设水平,尤其是在办理疑难复杂大要案方面积累了丰富的实战经验,人员素质整体提升,单兵作战能力稳步增强。例如,年以前,莫旗检察院未办理过林草领域行政非诉执行监督案件,通过集中办理2起该类案件,使该院积累了一定经验,年至今,莫旗检察院已办理林草领域行政非诉执行监督案件17件。目前,呼伦贝尔市检察机关行政检察部门已经形成“市院统筹指导→相邻院集中办案→各专案组协同推进”的办案新机制,推动全市检察机关行政检察工作迈上新台阶。
(来源:内蒙古自治区呼伦贝尔市人民检察院)